一、前言

自2013 年以来，一种通过网络预订的公交服务形式在我国北京、青岛等城市悄然兴起。这种服务的主要特点是，通过网络撮合有共同出行需求的“小众”群体，提供“一人一座、快速直达”的巴士合乘服务。相比常规公交，这种服务更少让乘客因兼顾其他人的出行而承受不必要的停站、绕行和拥挤，提供近似“按需定制”的服务体验，因此被称为“网约定制公交”（早期也叫定制公交）。

根据网络数据统计，在2013 至2017 五年时间内，我国开展网约定制公交服务的城市已超过30个。响应国家“互联网+”战略，各地对网约定制公交的尝试正在快速普及。这其中，除了北京、深圳等城市初步实现规模化运营之外，大部分城市还处于小规模试验阶段（图1）。网约定制公交对于城市交通保障有没有价值，有怎样的价值，政府主管部门应该抱以怎样的态度，或者采取怎样的行动？对于这些问题，在学术界、企业界包括政府部门都还没有形成相对明确和统一的认知。本文结合深圳网约定制公交的实践，来尝试回答这一系列问题。

二、发展现状

（1）背景

约从2015 年初起，深圳市涌现出多个提供网约巴士服务的互联网平台（嗒嗒巴士、小猪巴士等），他们均由互联网企业搭台，联合一些道路客运企业，采用C2C 的运营模式，提供“一人一座”的预付费巴士服务。在很短的时间内，这些平台的线路数就突破了1000 条。在此背景下，出于行业对冲的考虑以及企业践行互联网+战略的需要，深圳东部公交有限公司（以下简称“东部公交”）在本市三家公交特许经营企业中，率先于2016 年1 月推出名为“深圳e 巴士”的网约定制公交平台（东部公交称为“品质公交”）。

（2）特点

“深圳e 巴士”品质公交（以下简称“e 巴士”）同样采用“网络预约、一人一座”的预定服务模式，由乘客在网络上发起需求，由企业在后台进行聚类和规划，提供线路供乘客网络预定。不同点在于，一是东部公交立足自营，采用B2C 的运营模式；二是“e 巴士”与常规公交共用司机、车辆等资源，盘活现有资产，走“轻量化”运营；三是没有突破现行公交价格政策，借助管理创新（例如混合租赁生产要素创新），保障服务可持续。

（3）成绩

上线两年来，“e 巴士”平台累计开通线路数1700 余条（现运营线路数750 条），累计运输人次超过1350 万人次，累计注册用户量32 万人（图2）。目前，平台日均客运量为5.3 万人次/日，在国内城市同类平台中排名前列。伴随平台认知度的提升，注册用户和客运量平均每月仍在以16088人次和1228 人次的速度快速增长。

三、价值思考

作为城市公交特许经营企业，东部公交开展网约定制业务的初衷不仅在于防范外部冲击，更主要的是出于对当前公交困境的思考和对未来公交服务形态的探索尝试。

（1）对既有公交体系的反思

伴随个体交通的迅猛增长，我国城市交通拥堵问题持续加剧，通过提高公共交通竞争力和吸引力来缓和个体交通工具的拥有和使用，日益成为城市管理者在交通治理方面的共识。然而，相比近年来的大幅投入，公共交通竞争力的提升仍不成比例。以深圳为例，2016年度，共有三条地铁线路（107.2 km）开通，而公交占机动化方式分担率较上一年仅增长0.4%（由56.1% 增至56.5%），尽管轨道交通客运量同比增长了15.3%，常规公交整体客运量反而下降了9.7%。在公交优先、公交都市建设、TOD 发展等理念业已普及的情况下，为何公交吸引力的提升仍然如此艰难？

基于城市空间规划与城市交通行为的一般性传导机制，城市的空间形态疏密有致，引导人的活动向通道和节点汇集，有利于集中运输的组织；反之，城市的空间形态均质蔓延，诱发人的活动在空间上离散分布，不利于集中运输的组织。我国城市建设在相当长的时期内一直处于均质蔓延的状态，TOD、公交都市等规划理念的实践近几年才开始。而此时城市建设多以固化，均质蔓延已成定局，城市形态诱发交通离散分布，随着居民收入的增长和交通方式选择能力的提升，这种状态表现为百姓出行越来越依赖小汽车交通。

在此背景下，意图以集中运输方式去适应离散分布的出行需求，难免事倍功半。传统公交体系中，常规公交与轨道交通均为定点定线、大编组、连续服务的集中化运输方式，不适合解决离散化的需求；出租汽车尽管迎合离散化的需求，但运输效率偏低、且价格过高，不具备普及性。诚然，城市交通问题和公交难办的病根很大程度出在城市形态上，但公交体系终究要服务于城市。目前的公交服务构成是否简单化了，在适用面上缺少了某个环节？或者说是否应该适时的衍生出一些新的方式，既适合离散化出行，又能具备较高的运输效率，事半功倍的解决问题？

（2）网约定制公交的价值内涵

相比于传统常规公交，网约定制公交一方面直接对接终端用户需求，缩短供需互馈链条；另一方面以班次而非线路作为运营生产单元，降低服务实施门槛，事实上是在构建一种适合小众群体、离散化组织的公交服务模式。其效率虽不及常规公交或地铁，但仍数十倍于个体交通。由于其服务模式更加适合离散化的出行分布，在缓和个体交通过度使用上确有其优于轨道交通和常规公交的优势。

根据在2018 年初的抽样调查，“e 巴士”乘客中，12% 的乘客转移自个体交通使用者，同期，轨道和常规公交的数据分别为4.7% 和2.1%（附表）；乘坐“e 巴士”的乘客中，近期有购车打算的占23.9%，轨道和常规公交的数据分别为59.57%和51.1%（图3）；“e 巴士”乘客中，超过50%的用户认为“e 巴士”服务缓和其购车意愿，而轨道和常规公交乘客中，抑制其购车的第一原因均是限牌，公交服务因素几乎可以忽略不计。

从上面的数据可以看到，相比于轨道、常规公交体系，“e 巴士”服务更有利于抑制个体交通的使用以及缓和公交客流向个体交通客流的快速流失。在调节城市交通结构上，网约定制公交表现出了较好的工具属性。这里同时也要强调，常规公交和轨道交通的建设投入是极其必要的，正因为其大规模的投入才保证了在经济与人口均大幅增长的背景下，交通结构没有失衡。

（3）网约定制公交的成长潜力

目前，网约定制公交的体量究竟能有多大尚未可知，这也是当前无法笃定其价值的主要因素。“e 巴士”的客流量在开展类似业务的城市中排名第一（超出前20名城市总和），但也只占其运营公司主业规模的4%。从客观上讲，由于没有量的配合，网约定制公交在交通治理层面的价值还未得到充分的证实。

对于网约定制公交的成长性，不妨报以相对乐观的态度来审视：

其一，该事物还处于成长初期。就拿深圳“e巴士”来说，其应用场景仅限于个人通勤，运营上也有所限制（专营区的约束），同时还面临诸多行业管理问题要梳理。即使如此，“e 巴士”的体量仍然还在成长。

其二，潜在市场仍然广阔。目前“e 巴士”的实际乘客人数仅为注册人数的10%，近九成的用户在等待定制服务的覆盖，同时，在对深圳小汽车用户的随机调查中，97.2%的用户表示对该类业务有兴趣尝试，表示会经常尝试的占到62.9%，同时有37.9% 的被调查者反映不曾听说过“e 巴士”服务（图4），说明网约公交仍有相当的市场等待发掘。

其三，伴随科技的进步，算法、数据处理能力的提升以及无人驾驶技术的成熟和普及，网约定制公交的应用场景可能从预定化向实时化转变，成长为未来通用型的地面公交方式。

和共享单车一样，网约定制公交也是地地道道的中国原创，在世界范围内没有任何成熟的经验可以供学习借鉴。因此，还不能断言其潜力边界。但深圳的经验至少代表了该事物初期阶段的水准（交通量占比），侧面说明其潜力值得期待。

综上所述，新时期城市交通的矛盾在变，公交对城市的责任也在变，公交的形式和内涵更需要思变。而网约定制公交的价值，主要体现在对于城市、对现实生活、对交通保障责任的适应性变通，为公交吸引力、竞争力的提升提供了另一种可能的解决途径。

四、政府的态度

在网约公交之前，政府相关部门已经经历了网约的士、共享单车的发展洗礼，观察此两类新生业态的发展曲线，似乎可以体会到政府部门“先放任、后规范”的处置原则，既给新事物以成长契机，又平衡了与旧体系的矛盾，不失为一种稳妥的管理策略。然而，对于网约公交的发展，“先放任、后规范”的态度可能并不适合，原因有以下两点。

（1）网约公交依赖资源垂直整合能力，非公交企业不能担此重任。以深圳为例，在 “e 巴士”服务推出前，市面上已有多家互联网企业从事“网约巴士”服务。然而在经历2016 年春运季后，社会“网约巴士”迅速萎缩，使“e 巴士”几乎在没有遇到挑战的情况下，迅速形成规模优势。

“e 巴士”的逆袭，可形容为乘客“用脚投票”的结果。由于原有几家网约巴士公司采取“轻资产”运营模式，依托平台撮合客运企业和乘客两端输出C2C 服务，因此互联网企业自身不具备运输资源。然而，客运企业的主要利润集中在春运季和旅游季，当两季来临时，各平台频繁出现服务违约，“交了钱、没车坐”，导致信用丧失，乘客自发组团向更加可靠的“e 巴士”转移。网约定制公交服务强调可靠性和持续性，这一点显著区别于出租汽车或单车租赁服务，如对车辆、司机资源控制力过于松散，则很难维系服务的稳定，这是“轻资产”运营无法克服的问题。这也说明网约定制公交服务存在较高的从业门槛，需要运营者对车辆、司机资源具备较强的垂直整合能力以及对城市客运服务的专注力。

从这个角度上说，城市要发展网约定制公交，无需等待市场博弈来选出最终的运营者，因为，具备以上条件的，恐怕只能是城市公交企业。明确对公交企业的支持，也许是普及网约公交服务最直接和高效的做法。

（2）公交行业受政府管控，释放网约定制公交的全部潜力，需要政府适时配合。公交行业属于政府特许经营行业，价格政策和线路规划均由政府管控，定价（含补贴）是否可经营、线路审批流程是否通畅迅速等问题，均对网约定制公交服务的发展构成直接影响。当前网约定制公交服务的矛盾是突出的。现行票价水准偏低，不足以支持改善型服务的创新和持续发展；线路规划审批流程冗长，不能够实现对乘客需求的快速响应。事实上，公交企业在开展网约定制公交业务时，往往比行业外部力量面临更大的难度，若不是企业一把手的强力推进、攻坚克难，公交企业很难自动自发的去思考网约定制公交的发展，更难实现规模化的运营。

行业主管部门如对网约定制公交乐见其成，则首先需要营造“成”的环境和条件，与时俱进对现有的管理机制、模式做出适应性的调整和变通，而不是等到“市场一统”再做响应。毕竟网约定制公交由于其固有的特点，很大概率上不会出现类似网约出租或共享单车“百家争鸣”的发展局面。没有政府的前期配合和协助，网约定制公交最终可能难免“昙花一现”的命运。

2016 年交通运输部发布的《城市公共交通“十三五”发展纲要》中明确提出，“实行公共交通优先，完善多元化公交服务网络，鼓励定制公交等特色服务，更好的满足民众多样化的出行需求”，宏观政策对于网约定制公交的鼓励态度是明确的。

考虑到网约定制公交在交通治理方面所具备的工具、抓手属性，政府的鼓励可能需要更为实在的体现，能够将网约定制公交纳入到公交都市建设、公交优先发展的政策体系内，给予有倾向、引领性的支持。

五、小结

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。映射到城市公共交通领域，其主要矛盾可以归纳为“百姓日益增长的个性化、品质化出行需要和发展不平衡、不充分的公交服务之间的矛盾”：不平衡体现在服务模式上的不平衡，片面发展集中式运输，而忽视发展离散化服务；不充分体现在服务细分不充分，模式单一、体验整体偏差（无论常规公交或轨道），在公交体系中，老百姓有钱也买不到好服务（坐的士不如买车）。

现状公交服务距离百姓的期待有落差，进而导致城市交通治理难破局。而网约定制公交的出现，为改变当前的发展矛盾和改善交通治理的效果提供了可能的解决方案和行动抓手。包括深圳在内的一些城市已经进行了卓有成效的尝试，然而，该事物的成长依然前途未卜，要发扬其潜力，不能仅靠公交企业，甚至不应由企业牵头布局。网约定制公交也是公交，它的社会效益远大于经济效益。从这个角度来说，网约定制公交下阶段的发展，可能需要更多力量的支持，甚至需要政府来接棒和布局，方才有可能让这一事物步入正常发展轨道，并充分发挥其在改善民生和协助交通治理上的功效。