我国城市公交发展现状

自2010年以来，我国城市公共交通一直处于公交优先与私人机动化并存且快速发展的阶段，并逐步向绿色出行模式（公共交通+非机动化+按需高品质）过渡。为深化落实国家“公交优先”发展战略，推动绿色出行发展，交通运输部于2011年启动了国家公交都市建设示范工程，先后三批共计87个城市进行了申报，目前共计46个城市通过创建已被命名为“国家公交都市建设示范城市”（截止2022年7月）。

通过国家公交都市建设示范工程，我国城市公交取得了如下六个方面的显著性成就：

第一，城市公交供给能力实现跨越式发展。在过去10余年中，我国城市公交在车辆投入、线路设置、线网长度和运营里程等各方面不断加大投入，使有效供给能力不断增强。

第二，城市公交服务能力的极大提升，延缓了私人小汽车的发展速度，降低了私人小汽车的使用强度，有效缓解了城市交通拥堵。

第三，公交网络结构日趋完善、模式多元化。大多城市均构建了“快-干-支-微”的多层次线网体系，实现了从常规公交运营模式向多元公交运营模式发展的新转变，丰富了用户的出行选择，改善了乘客出行体验。

第四，车辆装备更加节能环保、乘坐更加舒适。据统计，截至2021年底，我国新能源公交车已达到48万辆，占城市公交车总量的70%；空调公交车已达57.8万辆，占城市公交车总量的82%。

第五，城市公交运营管理技术体系更加智能、高效与安全。依托大数据、人工智能等信息化手段，创造智能平台，打造公交智慧体系，构建综合交通应用场景，提升运营效率和运营水平，满足市民智能化、科技化公交出行需求。

第六，公交信息服务能力更加全面、及时和精准。智能公交系统可提供实时查询、预约服务、电子站牌、语音播报等多种功能，方便乘客获取公交信息，实现智慧出行；电子支付方式更加快捷，使公交运营成本和用户购票成本均得到有效降低，极大便利了乘客出行。

城市公交发展面临的挑战和机遇

目前，中国城市公交行业的转型发展可谓机遇与挑战并存，面临着私人机动化等其他交通模式的竞争、疫情反复与防控常态化、财税补贴政策可持续性以及自身竞争力不足等四个方面的挑战，与此同时也迎来建设交通强国、实现双碳目标、高新技术加速融合应用、《城市公共交通条例》纳入国务院年度立法计划等方面的发展机遇。

挑战一：其他交通模式竞争

私家车、电单车、轨道交通、共享单车和网约车等多种出行方式不断分流城市公交客流量。据统计，截至2021年底，全国70个城市的汽车保有量已超过100万辆，私家车现在有3.2亿辆，私人电单车达2.5亿辆；轨道交通（地铁）在50个城市共运营线路275条，总运营里程8735.6公里，客运量达到237.27亿人次；共享出行的年客运量可达320亿人次，其中，共享单车在360余个城市运营，日均客运能达到4500万人次；网约车在300余个城市运营，日均客运量达到2000万人次。

挑战二：疫情反复与防控常态化

受疫情影响，部分城市公交班次大幅减少，甩站、绕行、停运及核酸查验、疫情反复等严重影响出行体验和效率，同时受疫情影响，人们心理因素作用下出行习惯也在改变，更倾向于个性化出行方式。票款是公交营运企业的主要收入，而票款由客流量和票价决定。疫情使城市公交遭遇客流量断崖式下降，城市客流量普遍下降50%～85%，主营收入降幅极大。

挑战三：财税补贴政策可持续性

长期以来，国家油补和新能源公交补贴在城市公交可持续运营中占有重要比重，目前补贴政策已到期。2022年全国“两会”期间，多位全国人大代表向财政部建议延续补贴政策，保持补贴力度不减少不退坡，并尽快拨付补贴资金。根据财政部官网对该建议的答复中，指出该项补助的既定政策目标已经实现；强调城市公交属于地方财政事权，原则上由地方承担支出责任。从城市人民政府层面而言，条件较好的城市按照以服务质量为导向的原则，建立了成本-票价-补贴的政府购买公共服务机制，但大部分城市尚未建立该机制，导致公交补贴未能及时、足额，公交经营难以为继。

挑战四：公交自身的竞争力不够

从外部条件来看，部分城市道路拥堵、公交车路权未能得到有效保障，导致公交车运行速度慢、可靠性低、竞争力弱。从企业内部运营来看，不能及时满足群众的多样化、高品质出行需求，运营管理水平和机制保障无法支撑多元化服务模式，与其他运营模式的衔接和协作的主动性意愿不强，对传统要素主营业务关注和投入多、对新经济要素关注和经营度不够等，都使企业缺乏经营活力，整体竞争力不足。

机遇一：加快建设交通强国，为高质量发展描绘了蓝图

《交通强国建设纲要》要求“加强城市交通拥堵综合治理，优先发展城市公共交通，鼓励引导绿色公交出行，合理引导个体机动化出行”；《国家综合立体交通网规划纲要》中，“展望2035年，现代化高质量国家综合立体交通网基本建成，‘全国123出行交通圈’（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖）”，双纲要对于城市交通的发展目标要求为城市公交的体系规划、设施建设、多元化高品质科学发展指明了方向。

机遇二：实现双碳目标，为深化公交优先赋予了新使命

“双碳”目标是新形势下加强生态文明建设的总抓手，为早日实现该目标，要求交通运输行业积极引导绿色低碳出行，优先发展公共交通。不断完善城市公共交通服务网络，继续加快城市轨道交通、公交专用道、快速公交系统等大容量城市公共交通系统发展，持续优化提升公共交通供给能力；积极开展绿色出行创建行动，提升绿色出行装备水平，大力培育绿色出行文化，完善绿色出行服务体系；引导公众优先选择公共交通、步行和自行车等绿色出行方式，整体提升各城市的绿色出行水平。

机遇三：高新技术加速融合应用，为公交发展注入了新动力

随着大数据、人工智能、区块链、物联网、云计算等高新信息技术与交通运输的深度融合，为公交发展注入新的动力，通过公交智能调度系统，已可根据客流、车辆、充电、人员、路况等多种因素进行及时的智能排班与调度；通过ADAS、DMS、大数据画像等技术，可显著提高行业安全监管能力；与其他交通模式的协同服务将极大提升城市交通的多元化一体化服务能力，满足各类用户的个性化高品质出行需求；同时随着自动驾驶技术在公交领域的不断探索与应用示范，为公交降本增效提供了无限可能。

机遇四：《条例》出台可为行业高质量发展保驾护航

《城市公共交通条例》已纳入国务院2022年度立法工作计划。《条例》将进一步明确城市人民政府在城市规划、财税支持、用地供给、设施建设、道路通行等方面在保障城市公共交通发展方面的职责，供给能力将持续提升；其次，《条例》将进一步明确政府定价、成本核算及财政补贴机制，通过服务质量评价和结果公示制度、从业人员服务培训考核制度以及服务投诉处理制度，为城市公共交通高质量发展提供保障；同时，《条例》将进一步明确各方的安全职责，将安全管理贯穿于规划、建设、运营、管理、服务的各个环节，形成全过程、闭环式安全管理制度，有力保障公众的出行安全。

城市公交发展的思考与建议

城市公交应不断深化公交供给侧结构性改革，以及时掌握群众需求、不断满足群众需求为根本方向，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高资源利用效率，努力增强城市公交的吸引力。具体建议包括如下五个方面：

1. 注重进一步明确不同类型城市的公交发展定位

我国不同类型城市的特点不尽相同，其城镇化率、人口结构、产业结构、经济发展等因素均会对需求端产生影响，各城市应根据自身城市特点和出行需求，不断结合电动化、智能化、网联化和共享化的技术发展条件，推出多场景、多样化的公共出行解决方案，覆盖公共出行的各个不同细分领域，并为不同出行场景匹配更适合的车型，从而构建起城市立体化公交服务体系，满足公众多元化的出行需求。

2. 注重加快推进公交企业数字化转型

数字化转型要点包括，第一，业务对象数字化，解构公交运营业务和技术相关对象，形成主数据资源；第二，业务知识结构化，将大量沉淀在业务人员头脑的运营规则、经验等知识结构化，形成可数字化的模型；第三，业务流程线上化，将业务流程尽可能从线下转到线上，促进业务要素的快速流动与对称性；第四，数据资产价值化，通过数字化赋能传统业务、创新服务模式、促进生态融合等方式，实现数字化经营收益和社会效益。在推进数据业务化应用方面，应加强运行保障、经营管理、运营生产、出行服务的数字化以及数据资产化管理，并建立起包含组织制度变革、人才队伍建设、标准规范体系、信息安全保障和数字运营模式等综合构成的能力保障体系。

3. 注重提供丰富多样的服务产品体系

安全可靠、高效便捷的公共交通是城市社会经济发展的重要前提。疫情背景下，公交企业发展应以出行需求为导向，除提供政府定价的基本公共出行服务外，还应与学校、医院、企业、社区、商圈、景区、高铁站等机构广泛合作，通过供给灵活、精准对接的定制公交、需求响应式公交等特色服务，为各类用户群体提供丰富多样的服务产品体系，满足多样化出行需求，提高公交出行吸引力。同时，以数字化转型为契机，通过大数据等技术提升公交通达率、准点率和便捷度，全面提升公交出行体验。

4. 注重资源综合开发与多元化经营

为提高公交企业的可持续经营能力，一方面，公交企业可以对现有的人、车、站、场、线、桩等传统要素进行深度挖掘，如对场站进行综合开发，提高土地资源的利用效率和综合开发效益，也可广泛依托现有能力开展汽车维修、检测等社会服务；另一方面，公交企业尤其要加大对于数据、碳、票、电、券、客等新经济要素的经营，如数据方面，可依托公交行业产生的海量业务数据，为车辆、能源、出行服务、广告等行业上下游产业链进行数据赋能增值；在电的开发方面，依托当前公交行业停、储、充规模大、能力强的特点，可从能源使用者转变为能源经营者；在票的开发方面，可利用票的联接属性，按照现代交通+服务的发展理念，加强出行服务与旅游等消费类服务的融合。

例如，成都“金沙公交枢纽综合体”产业融合TOD创新试点项目，以公共交通为导向，带动沿线开发，集交通枢纽、商业中心和开放空间于一体，实现公交换乘与多元功能融和交互。杭州瓜沥七彩小镇采用公交TOD综合高效开发模式，将公交车首末站跟购物中心结合在一起，并主动嵌入市政服务功能，使原来的交通划拨用地升级为“公交站场+服务设施”，有效破解了长期依靠政府财政补贴公共配套运营的困局。

5. 注重开放协同与一体化融合发展

按照《交通强国建设纲要》的相关要求，应坚持“以人民为中心”的发展理念，把“满足人民群众对美好出行的需要”作为工作出发点和落脚点，公交行业应更加开放创新，倾力参与甚至主导推动城市各交通方式由相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，打造基于移动智能终端技术的服务系统，实现出行即服务（MaaS）。

综上，当前公交行业已迈入一个新的发展阶段，各城市公交应根据经济社会发展水平、城市规模、人口结构、交通模式特征等发展实际，统筹推进绿色出行与“双碳”目标落实，推进多部门融合和多种交通运输方式融合，加快推进新技术、新模式与公交行业的融合发展，特别是突出公交导向和公交优先的理念和战略落地，不断促进公交行业转型升级和高质量发展，积极探索我国城市与交通集约节约、低碳绿色可持续发展的可行之路。

本文作者：交通运输部科学研究院城市交通与轨道交通研究中心，刘向龙博士、研究员