新时期城市地面公交改革与发展思考

作者：俞雪雷

来源：都市交通规划

编者按：9月22日，在第九届公交都市发展论坛上，上海城市交通设计院有限公司副院长俞雪雷做了《新时期城市地面公交改革与发展思考》主题报告。

俞雪雷认为，当前城市地面公交处在更为多元竞争环境中。更多里程城市轨道交通的建设运营、居民小汽车保有量的持续增长、共享自行车与电动车交通方式的应用、以及人们对交通出行品质与舒适的更高要求，使得传统地面公交的比较优势在逐步降低。

另外，受三年疫情的影响，相当一部分人的出行习惯发生改变，在此种种因素的影响下，各大城市地面公交客流的下降是必然的，在当前新的发展时期，必须找准地面公交的定位，保障其城市交通运输服务的底线，并主动寻找需求提供高品质的服务。

一、以史为鉴——96年上海公交改革的启示

上海作为拥有2500万人口规模的国际化大都市，在其城市地面公交发展过程中，经历过多轮的公交行业改革，其中96年的改革俗称“三制改革”是在当时急需扭转公交大幅亏损、优化企业结构、由计划经济转向市场经济的重要转变。我们回顾96年的一系列改革措施，可以对当前的城市公交发展提供一些借鉴。

取消月票的票制改革。随着改革开放的深入以及八十年代大量知青的返沪，当时上海公交呈现出容量不足的问题，同时为进一步发挥公交企业的积极性，由原来的公交场逐步成立公交分公司。但受当时的体制、机制的限制，公交运行从87年开始出现亏损后，也是逐年日益严重。

上海公交月票开始于1908年，解放后，6元的月票票价从1956年至1990年的34年间没有过涨价，但即使后来1994年涨价到25元，按照当时的成本计算，每销售一张月票就要亏损20多元。

当时月票的存在造成了几个消极的因素：一是由于企业之间无法对月票进行票务清分，导致公交对站台乘客的消极服务，乘客多一个不如少一个；二是抱着“不用就是吃亏”的思想，月票乘客往往一两站短距离的交通也会选择公交，导致公交客流统计的虚高。所以从运营角度看，当时对于票制改革的首要就是取消月票。

后来自1996年元旦开始，取消月票，各公交运营单位独立核算，自负盈亏。出现的一个现象是，公交客流与预估计的1400万出现了大幅度偏差，实际大概在600万左右。但这并不能说是取消月票制度的失败，反而是对于推动企业自主经营、优化票务结算方面有较大的作用，更为重要的是把真正的公交客流需求展现了出来，这对于后来城市地面公交的发展有着比较大的积极作用。

优化管理的体制改革。各公交运营单位实行独立核算、独立法人，很大程度上调动了公交运营单位的积极性，各单位积极增加运营线路、延长线路，主动寻找客源、增收节支。在此背景下，1996年10月撤销了上海市公交总公司，同年7月成立了上海市公交客运管理处，原公交的营运业务归客运管理处管理。同年12月成立了上海市公交控股公司，原公交的物业归控股公司管理。这就是公交的体制改革。

激发企业活力的机制改革。公交改革后，多家企业出现了亏损严重、入不敷出的困难局面，由此通过机制改革，采取多种方式，充分激发企业活力，减轻企业包袱。

首先是解决人的问题，通过分流、转岗以及其他多种方式，优化企业人员结构。其次通过融资、盘活资产等手段解决钱的问题，再次鼓励企业积极经营，充分激发企业的活力。

以上海第一辆空调车为例，即使当时普遍5毛钱的公交票价基础上，空调车实行2元票价，并没有引起广大居民的投诉，反而空调车辆乘客爆满，这其实很好地说明了公交车的票价贵还是便宜取决于提供什么样的服务。现在的公交车大家都坚持2块钱，如果是5块钱，能不能提供5块钱的服务？只有服务到位了，对等的公交相对高票价才不会引起社会公众的反对。

二、再识公交——新时期城市地面公交的定位

正视公交客流向小汽车等交通方式的转移。据公安部统计数据，2018年至2022年五年间全国小汽车由2亿辆增长至3亿辆，增长了50%，其中新能源小汽车由261万辆增长至1310万辆，增长了5倍。全国电动两轮车年产量由2017年的3000万辆增长至2022年的将近6000万辆，也几乎翻了一倍。

2018-2022年全国机动车增长统计图

2017-2022年中国电动两轮车、锂电两轮车产量及渗透率

随着更多里程轨道交通的建设运营、居民小汽车保有量的持续增长、共享自行车与电动车交通方式的应用，以及受三年疫情的影响，相当一部分人的出行习惯已经发生改变，各城市地面公交客流均呈现大幅下降的现象，而且存在客流进一步下滑的态势。

另一方面，伴随着客流下降的同时，为满足不断扩大的城市规模的交通出行需求，公交线网、站点覆盖率、车辆数量等却呈现增长的趋势，导致城市地面公交运营的效率越来越低，政府财政的压力越来越大。

主要城市地面公交日客运量对比图

地面公交是城市交通运输的底线保障。作为城市基本的运输服务功能，城市地面公交在保障城市交通有序、可靠运行方面有其不可替代的作用。作为城市交通运行的底线保障，尤其在满足城市居民基本的出行服务要求、城市应急、重大活动等方面，城市地面公交是不可缺少的。

以上海为例，在2022年疫情期间，地面公交在人员转运、物资保障方面发挥了极大的作用，仅仅一个月内累计转运43.02万人次，其中医护人员9.03万人次。进博会期间，各公交公司一方面临时开辟进博会专线，另一方面数百辆备用公交车随时待命，负责大客流的疏解。城市地面公交也体现了对老年人、孩童、以及其他社会弱势群体出行的基本公平。

从综合交通系统去定位城市地面公交。我们现在讲城市地面公共交通，应该在城市综合交通系统的角度去理解认识。随着国内城市群经济的进一步发展，不管是城市中心区与郊区之间的扩张关联，还是城市群内城市与城市之间的联系，都由原来的同质无序竞争，逐步转向分工明确的区域合作态势。可以预见未来城市内区与区之间的联系、城市群内城市之间的联系将会越来越多，由此带来的长距离交通、跨区之间的通勤出行需求将会显著增长。

城际铁路、市域铁路、轨道交通将会发挥更为重要的作用。在此需求下，城市地面公交应该同轨道交通（包括铁路系统）统一起来，地面公交作为大网络系统内重要的一环，共同提供交通出行服务。由此如果我们再单独强调地面公交承担300万还是500万的客流，就显得意义不大。我们更应该强调和关注的是，地面公交在整个大公交服务体系内的对网络搭建、系统衔接方面的积极作用，强调地面公交的品质服务。

三、顺势而为——地面公交的改革谋新

坚持公交优先理念不动摇。社会发展至今，一方面小汽车保有量快速增长，城市道路交通拥堵状况加剧，另一方面公交客流却持续大幅下滑，公交运营效率降低，目前社会上对公交还要不要优先出现了较多质疑的声音。

其实公共交通是城市综合交通系统中极为重要的组成部分，其作为绿色、低碳、集约的交通方式，为城市的交通运输提供了最为基本的保障，也是服务于城市居民出行最为公平和低成本的交通方式，尤其在小汽车使用更为普及的今天，我们更应该坚持公共交通优先发展、公交设施优先保障的理念，不能因为客流量的下滑而动摇。

地面公交网络重构是核心。地面公交的改革发展，其核心是现有网络的重构。我们原来讲的公交网络更多是聚焦于地面公交作为单独的系统，强调地面公交网的覆盖与服务。现阶段的地面公交网络应该与城市其他公交系统结合，包括轨道交通、慢行交通等，强调城市公共交通系统的一张大网，在此基础上进行地面公交网络的重构。

首先，必须围绕城市客运走廊做强公交服务。也就是坚持做公交走廊，采用多种可行的手段提高客运走廊上公共交通服务的效率，包括设置公交专用道、建设BRT、或者有轨电车等中运量系统，这是现阶段能够提高地面公交服务水平最直接、最有效的，也是最容易让社会各方面能够达成协调统一的手段。

通过骨干走廊的梳理打造，优化走廊内的公交线路，塑造品牌的地面骨干公交线路，通过高频次发车、高品质服务、高效率的接驳，提高骨干走廊公共交通的运营效率。

其次，构建更为清晰的地面公交架构。以前城市交通方式比较单一的时候，地面公交作为居民出行最主要的机动化方式，对其按照服务功能划分为主干线路、次干线路、区域线路、辅助线路等多个层级是合理的，但现阶段我们应该改变一下思路，按照围绕城市轨道交通、骨干公交线路，构建城市公共交通一张网的理念，去设计地面公交系统。从功能上看或许主要两个功能：一个是主干型线路，一个是功能型线路，其中功能型线路包括接驳线、就医线等等。

再次，完善地面公交线路的退出机制。我们各个城市的地面公交线路规模越来越庞大，某一程度上和线路的退出机制不完善或者可执行效果差有关。

在以往公交服务广覆盖理念的指导下，城市大饼摊多大，公交覆盖就有多大，导致线路规模不断增长。一旦形成固定服务后，撤并线路势必会造成少数甚至个别居民的出行不便，受制于舆情的压力，我们撤并线路往往就非常困难，线路开得了撤不掉。所以如何完善地面公交退出机制，这也是我们进行网络重构，优化线网的重要环节。

提供更高品质的地面公交服务。现阶段城市地面公交需要解决的并不是“有没有”的问题，而是“好不好”的问题，我们要做的是以高品质的服务之“术”谋良性发展之“道”。

过往我们发展地面公交，更多的围绕“有没有”展开，重视公交线路、公交站点的广覆盖，但忽略了公交线路的服务功能，造成家门口的公交线路不能把人们送到想去的地方。

围绕地面公交品质的提升，更应该从居民出行服务体验出发，比较地面公交与小汽车、电动自行车之间的不同服务功能，由聚焦广覆盖转向聚焦地面公交的运行速度、乘坐环境、运营效率、品牌推广等方面，各类线路与社区相结合，给予骨干线路的路权保障、信号优先服务，通过高辨识度、灵活调度、信息服务等手段，同步提升乘坐环境，全方位提供高品质的地面公交服务。

更合理的考核与补贴机制。地面公交的改革发展必须与时俱进优化既有的考核机制。目前城市地面公交服务更多从城市公平服务、保障弱势群体的出行角度出发，我们采取了低票价、广覆盖的模式，在此情形下，我们再过于强调城市公交分担率是难以为继的，政府财政的压力会越来越大，而且对于现阶段城市综合交通服务来讲，也没有太大的现实意义。

另外从企业考核角度看，由于政府充当了公交运营的兜底角色，目前多数城市对于公交企业的考核，聚焦在地面公交的基本服务上，包括发车班次保障、早晚班次、司机到岗、违章考核等等，企业主动经营的原生动力不足，我们对于公交运营的补贴很大程度上也在为企业的经营行为买单。

所以必须制定更合理的考核与补贴机制，我们更应该聚焦的是考核补贴有没有和客流、服务有正向的激励，交通空白区域的保障线路有没有提供基本的服务保障等。

竞争并合作的绿色交通出行思维。现阶段地面公交客流降低有很多声音归咎于电动自行车发展、共享单车的发展，似乎他们的存在是导致地面公交经营困境的主要因素之一。对此我们应该从更宏观的角度看待这个问题，从城市交通服务看，居民选择的永远是最便捷、最舒适、最低成本的交通方式，对于多数气候适宜、地形适宜的城市来讲，电动自行车、共享单车在中短距离出行中，有着非常明显的优势。

存在即合理，我们强调公交优先的同时，不能站在大多数居民出行习惯的对立面。同时电动自行车和共享单车本身也是非常友好的绿色交通方式，我们强调公交出行的本质目的，也是主张出行的集约以及绿色，从这方面看，两者是不矛盾的。所以我们对于地面公交发展更应该思考与共享个体交通方式之间的差异化竞争与高效率合作关系，发挥两者各自的优势，从出行链服务的角度，共同提供城市的公共交通服务。

结语

地面公交现实发展正遭遇困境和瓶颈期，后续需要发展与改革，但我们也应该充分肯定地面公交在城市交通服务保障中发挥的重要作用，以及公交行业自身为高品质发展做出的探索和努力。疫情过后地面公交客流降至目前的水平，或许这部分人群已经是选择我们地面公交最忠实的客户，或者说是不得不选择地面公交的人群。我们应该做的是，把现有的客户保障好、服务好，然后通过全社会的共同努力，谋求更高水平的城市地面公共交通服务。