2021年10月27日星期三
动态播报
2021年06月29日 22:10:00 来源: 访问:

背景

 

     公交都市的概念存在已久,2000年以来,笔者将此概念引入国内,越来越多的城市交通工作者认同公交都市的概念,并正在探讨适合国情的公交都市的发展战略及举措,然而公交都市在理论、政策、技术上,不论对国内的决策者还是技术人员来说都是一门新的学科。


      总结国内外发展公交都市的经验,一座成功的公交都市其公共交通骨干网络的规划必定是最优秀的,骨干网络的公交模式必定是最切合实际的,骨干网络的实施策略必定是最高明的。本文通过总结国内外著名公交都市的成功案例,阐述纽约、香港、哥本哈根、库里提巴、苏黎世和常州发展公共交通骨干网络的规划思路及实施策略。

01

地铁网络支撑的高密度城市发展:纽约和香港



      纽约和香港是国际公认的两座公交都市。在面临人口增长与有限用地的矛盾时,两座城市都坚定不移地通过建设轨道交通网络,支撑高密度的土地开发。纽约的曼哈顿是美国最早开发的城市区域,拥有良好的地基条件,一直是美国城市发展最快、最密集的区域,19 世纪后半叶,曼哈顿地区的人口急剧增长至近200 万人,有限的出入通道已经无法满足巨大的出行需求,1904 年纽约市第一条地铁在曼哈顿开通,在此后的一百多年时间里,纽约地铁以曼哈顿为中心,不断向周边的布朗克斯、布鲁克林和皇后区等地区扩展,促进商业、居住、办公等功能向其它地区扩展,但同时也更加强化了曼哈顿作为纽约中心区域的地位(图1)。


      由于地形优势,4 条南北向的地铁线路其网络长度仅 70km 就能全部覆盖面积约 80km2的曼哈顿地区,并通过放射线路连接布朗克斯、布鲁克林和皇后区,轨道交通网络贯穿了整个纽约大都市。尽管在 20 世纪 60 年代以后,郊区化的发展使得纽约地铁的地位下降,甚至陷入巨额亏损的境地,但地铁作为出入曼哈顿最重要交通方式的地位却越来越稳固,出入曼哈顿的交通中有近 80% 使用公共交通(美国平均水平不足 5%),而地铁又占其中 70% 以上。


图1 曼哈顿地区地铁线网示意图


      与纽约的经验相似,人口快速增长和建设用地稀缺是香港公交都市发展的推动力。二战后,香港一直呈现出人口快速、稳定增长的趋势,从1946 年的 90 万人增长至 2012 年中人口的 713 万人。与此对应的是,受多山临海的地形限制,香港可供建设用地的供给十分有限,全市 1100km2的土地大多数都不适合用于建设,建设用地供给增长缓慢,至今建成区面积也不足 300km2,主要建成区人口密度超过 2.5 万人 /km2。为解决人口增长与土地稀缺之间的矛盾,在经历了新城分散式发展的不成功尝试后,香港转而采取高密度紧凑型土地开发的发展模式 。


      通过多年发展,香港已经成为公共交通与用地开发整合开发的典范,公交系统以 200km 左右轨道交通线网为骨架覆盖了香港绝大部分地区,包括公交车、小巴、有轨电车、轮渡等多种模式,承担全市 90% 以上的机动化出行。通过政府对用地使用的严格管理,香港近一半的人口都居住在轨道交通车站周边 500m 范围内,大量的公共住房也都具有良好的公交服务可达性(图 2)。值得一提的是,香港采取地铁建设运营与土地联合开发交叉补贴的模式,在规划上鼓励在轨道交通车站进行高密度、多功能土地开发,地铁运营公司通过建设并运营与地铁车站整合的开发项目,能够获得地铁票款收入数倍的商业经营收入,从而实现轨道建设和运营的财务可持续性。


图2 香港地铁线网示意图


      纽约和香港的经验在于:


    (1)特大城市受地形限制造成出行需求呈带状发展采用大容量的轨道交通十分合适,轨道交通网络长度达到一定规模即可覆盖城市百分之八十以上的人口和就业;


     (2)轨道交通能够促进沿线土地的开发,但只有在轨道交通客流很高且整合沿线商业开发的前提下当土地出让或出租与轨道交通运营建立持久的交叉补贴机制后,才有可能实现地铁建设和运营的财务收支平衡;


     (3)国内大多数城市都处在轨道交通发展初始阶段,应尽早推进地铁车站与周边用地的综合开发,然而政府如无有效的用地及轨道交通建设的交叉补贴机制,政府应警惕轨道交通过度发展带来巨大的偿贷和运营补贴压力。


02

公交引导城市拓展:哥本哈根


      轨道交通网络不仅能够支持既有高密度城市发展,还能够引导城市按照规划合理扩展。丹麦哥本哈根是轨道交通引导城市发展的典范。早在1947 年,当城市面临二战后快速发展的挑战时,哥本哈根的规划部门就提出了具有创造性和前瞻性的“指形规划”,明确要求城市要沿着几条狭窄走廊发展,走廊间由限制开发的绿楔隔开,轨道交通作为走廊沿线出行的主要交通方式,新城围绕轨道交通车站串珠状发展,同时维持原有中心城区的尺度和功能。在过去几十年间,尽管“指形规划”受到了一些挑战,但这一规划仍得到坚决实施(图 3)。


      在区域层面,“指形规划”带来了高效、集约的城市开发和交通出行模式:第一,向心布设的轨道交通骨干网络有利于维持一个充满活力的中心城区;第二,发达的轨道交通系统与新城及市中心的慢行交通系统衔接,让日常出行不必依赖小汽车,还有利于形成紧凑、宜人的城市环境;第三,沿轨道交通走廊的串珠式发展与小汽车引导的低密度无限扩展相比,土地的利用效率更高,能够节省大量基础设施建设和维护投资;最后,对走廊之间绿楔的保护也有利于维持一个良好的城市生态环境,更为重要的是确保出行需求的形态与公共交通网络形成有序的结合。


      为了让“指形规划”取得成功,哥本哈根地方政府还制定了一系列实施细则。在外围新城,规划要求所有的开发必须集中在轨道交通车站附近(大多在 1k m 的步行范围以内),规划容许的开发容积率也是从轨道交通车站周边向外递减,新城与中心城区的向心通勤中,公共交通所占比例约70%。中心城区自 20 世纪 60 年代起就开始重建步行化的公共空间,主要措施包括城市公共空间环境改善、构建完善的步行交通和自行车交通网络、建立发达的城市公共自行车系统、逐渐增加城区限行区域范围和适当减少公共停车位数量。从第一条步行街开放的 1962 年到 2000 年,城市非机动化的街道和广场面积增加了 6 倍多,步行和公共交通出行占城区出行总量的 70% 左右 。


图3 哥本哈根的“指形规划”


      哥本哈根的经验对国内发展公交的借鉴意义在于:


    (1)城市的空间形态规划与城市的公共交通骨干网络必须做到紧密结合,以确保公共交通骨干网络能够覆盖城市的所有主要出行点;


    (2)沿公共交通骨干网络的“串珠状”开发并实施公共交通骨干网络车站周边的混合型超强开发,有利于提升公共交通骨干网络对城市用地的覆盖面,是确保公共交通骨干网络能够覆盖城市人口和就业岗位比例达到70% 的重要举措;


    (3)对城市形态及用地开发的严格控制是确保交通出行需求形态能够有效地控制在公共交通骨干网络的沿线,减少居民区或是就业区对小汽车出行的依赖程度,进而减少小汽车交通的出行比例。无序用地规划及开发计划将造成公共交通系统被动地应付变化无常的出行需求,合理有序的用地开发及公共交通发展计划,将使得公共交通发展从被动变主动,更好地满足市民采用公共交通出行方式。


03

地面快速公交塑造城市形态:库里提巴



     轨道交通系统不是唯一能够引导城市发展的公共交通方式。巴西库里提巴的发展经验证明,通过良好规划设计与严格落实,快速公交系统同样能够塑造可持续的城市形态,而且实施周期更短,建设维护成本更低 (图 4)。


      库 里 提 巴 是 巴 西 南 部 中 心 城市,有着超过 400 年的历史,人口超过 200 万人。1965 年,为了应对新一轮快速扩张,避免摊大饼的发展模式,保护中心城区,缓解机动化增长带来的交通压力,库里提巴编制了新的城市总体规划,确定城市沿着数条规划的向心走廊发展,打造以中心城区为核心、线型扩张的城市形态,被称为“地面上的地铁”的快速公交系统是实现这一规划的最重要手段。


库里提巴的快速公交系统借鉴了轨道交通在专用路权设置、车站运营模式等方面的经验。快速公交干线沿着规划确定的城市发展轴线布设,快速公交专用车辆在全封闭的中央专用道内运营,车辆的颜色、造型、体量明显区别于其它公交车辆,在独特的筒状车站内乘客购票进站后候车,利用多车门水平上下车。由于快速公交系统的通行能力、速度和运营稳定性均接近轨道交通系统,能够支撑高密度的城市活动,并具备永久、先进的系统形象,因此能够像轨道交通那样吸引沿线的土地开发。由于快速公交车站间隔往往只有轨道交通的一半,因此快速公交走廊沿线能够形成带状的高密度开发。


为了进一步促进城市规划的落实,库里提巴市创建了“三轴道路系统”,有效整合快速公交、道路体系和土地开发。在“三轴道路系统”中,中央轴线布设两条全封闭的中央公交专用道,专用道两侧是单行交通管制的辅路,仅供社会车辆出入道路两侧建筑。这些建筑的低层主要是零售业,上面的楼层以办公、住宅功能为主,它们占据了公交专用道和单行线之间的街坊。这样高密度混合的土地利用产生了巨大的沿走廊带状出行需求,与高效的快速公交干线走廊相互饲喂。在中央走廊的两侧才是单行机动车干道,一条服务进城方向车流,一条服务出城方向的车流,这两条成对的单向道路上还设置了大站距的公交快线。这组单向道路也是城市发展轴的边界线,“三重轴线道路”贯穿整个城市发展轴。


库里提巴的公共交通系统非常完善,由 6 个功能层次不同的公交线路构成。除“三轴道路系统”上运营的主干线和大站快线外,还包括区间线、普通线、接驳线等线路,线网全长超过 1100k m,承担着全市 78% 的通勤交通。相对低成本的快速公交系统为政府节省了大量财政资金,库里提巴市得以有充足财力改善医疗、教育、文化、环境等公共服务领域,高密度的带状开发还为城市公共空间提供了充足的用地,快速公交干线汇集在市中心三座广场的公交枢纽站,与市中心的公园、步行街及步行优先街道衔接,维持着充满活力的中心城区。


图4 库里提巴快速公交专用道

资料来源:库里提巴城市规划设计院


     库里提巴的经验对国内发展公交都市的示范作用在于: 


    (1)发展公交都市的核心内容之一是打造公共交通骨干网络, 国内外许多城市往往采用修建轨道交通作为其发展公共交通骨干网络的主策略,结果在花去几代人的财富积累后,仅能修建公共交通覆盖面低于百分之二十的公共交通骨干网络,因此居民出行不得不依赖小汽车出行,库里提巴的经验是充分考虑其经济发展水平,果敢地采用了发展地面快速公交作为其公共交通骨干网络的主体,在城市财力范围内仅仅用了十年打造了覆盖全市的公共交通骨干网络以及公交接驳体系 ;


    (2)20 世纪 70 年代后期及整个 80 年代,当南美大多数城市饱受私人机动化迅猛发展,城市交通拥堵成为重大民生问题,且部分国家和城市面临严重的财政困难,库里提巴市已经打造了以快速公交为主体的不堵之城,是当初南美特大城市中唯一没有经历过交通拥堵的城市;


    (3)由于政府没有在构建公共交通体系中花去太多的政府财力,因此政府有足够的资金用于改善民生及投资环境的许多公益项目,此外政府在解决交通问题和城市建设的睿智形象得到了国内外投资者好评,因此库里提巴市在 80 年代成为南美最具有投资价值的城市,城市经济在周边城市都面临衰落的情况下做到了一枝独秀,最终成为南美人均收入最高的城市之一;


    (4)从 20 世纪 80 年代以来,许多利益集团曾多次策划库里提巴市能够将快速公交提升为地铁,至今为止,库里提巴的决策者和市民仍然坚持发展以快速公交为主体的公共交通骨干网络,并正在进一步拓展其快速公交骨干网络。


04

公共交通融入既有城市形态:苏黎世


尽管全世界范围内有很多城市因为大规模建设大容量公交系统和公交引导城市发展(TOD)模式而受益,但这并不是构建公交都市的唯一途径,公共交通系统同样可以融入并维持城市既有的形态和肌理中,提供高品质的服务。


瑞士苏黎世为在既有城市形态上构建公交都市提供了可供借鉴的案例。由于没有受到历史战乱的影响,苏黎世保持了典型的中世纪城市风格,城市保持着适宜步行的空间尺度,城区总体规模较小、用地紧凑、街道密集狭窄。随着二战以后小汽车的迅猛增长,私人小汽车交通和路边停车大量挤占公共交通路权,苏黎世的公共交通服务水平不断恶化。为应对这一趋势,在 20 世纪 60 和 70 年代,苏黎世两次发起全体市民投票,计划建设地铁系统来解决交通问题。但广大市民认为发展地铁会拉大城市架构,同时地面公共交通移至地下,将道路空间让给小汽车交通,会破坏既有的城市形态和公共空间环境,这两次关于建设地铁的提案均被否决。


取而代之的是在 1973 年通过了一项长期促进城市公共交通发展的方案,要求城市公共投资基金划拨 2 亿瑞士法郎,在今后 10 年中,每年投入1500 至 2500 万瑞士法郎,通过工程和管理措施,全面保障有轨电车和公共汽车的优先路权,尽可能消除社会车辆通行对公共交通运营的干扰,强化现有公共交通和步行交通主导的城市形态。


此后几年,苏黎世议会出台并实施具体措施,通过建设封闭式公共汽车和有轨电车专用道、升级有轨电车、交叉口公交优先信号控制及公交智能调度管理等手段,全面提升公交服务水平(图 5)。在苏黎世城区,开辟了大量的公交专用道、自行车专用车道和更多的人行横道,部分区域禁止小汽车通行,更多的道路则禁止路边停车并实施禁左等交通管制。在中心城区,主要交叉口均设置有轨电车和公共汽车的优先通行信号灯,路边停靠站采用特殊标识,要求小汽车不得干扰公交车停靠。以火车站大街(Bahnhofstrasse)为例(图 6),这条街道从市中心火车站延伸至苏黎世湖,汇集了全球最顶级的商业零售店,也是全球地产价值最高的街道之一,地面公交枢纽站就设置在火车站前广场上,公共交通是乘坐火车最方便的换乘模式,这条街道不到 30m 宽,中央设置了两条有轨电车专用道,两侧分别是近 10m 的人行道及一列行道树,街道沿线几处广场既是重要的公共聚会空间,也是地面公交枢纽站 。


对于私人社会交通,除了在通行和停车方面的限制外,苏黎世城区的路网容量一直维持在固定水平,没有通过新建和改建道路予以扩容,20 世纪 80 年代,市民还通过投票否决了一项下穿城区的快速路建设方案,道路改造主要是对既有路权进行优化重分配。苏黎世对路权的分配原则是根据公共交通与机动车出行比例来分配,目前苏黎世公共交通与机动车出行分别为 50%,因此路权分配也是公共交通有轨电车专用道和公交专用道占路权的 50%。


苏黎世作为世界上最富有和最宜居的城市之一,公共交通服务密度高于大多数欧洲城市,全市近 50%的通勤出行依靠公共交通,在苏黎世中心市区,有 76%的通勤出行依靠公共交通完成。此外,苏黎世还享有完善、舒适、安全的自行车及步行网络,以及相对较低的小汽车保有水平。


图5 苏黎世对小汽车通行的限制:三车道的道路仅留一条车道供小汽车通行,当有轨电车通行时,小汽车必须停车等待后才能变换车道


图6 苏黎世火车站大街(Bahnhofstrasse)


      苏黎世的经验对发展公交都市的启迪在于:

    (1)在不依靠“大拆大建”的前提下同样能够打造一座世界级的公交都市,其核心在于政府对发展公共交通的承诺力度,公共交通分配到城区一半以上的机动车路权资源,并在交叉口享有优先通行权,这与公共交通为主的出行结构相匹配;


    (2)苏黎世作为世界上人均收入最高的城市之一,同时也是公共交通出行比例最高的城市之一,苏黎世发展公共交通的经验展示了如何仅仅利用地面公共交通系统打造功能齐备、覆盖面广、投资省、运营成本低、环保和高品质的公共交通体系;


   (3)苏黎世的公共交通体系的人性化也是有目共睹,欧洲乃至世界上最豪华的商业街是公交步行街,从住宅地或是办公场所往往仅跨越一条机动车车道就能够便捷地到达公共交通的车站,公共优先措施在城市分布面之广是举世无双的。


05

两年半时间建成的公交都市:常州


      发展公共交通是一项长期的事业,只有长期坚持将公共交通发展置于城市交通体系建设的优先地位,采取切实、有效的措施支持公交事业发展,才可能构建世界一流的公交都市。但建立公交都市并不一定会耗费数十年的时间和城市财力。常州市的发展经验证明,将政策、资金、路权等公交优先落到实处,根据城市发展特点制定针对性的公交发展战略和措施,就可以在几年间打造出高品质的公共交通体系。2005 年前后,随着小汽车的快速增长,和国内其它大城市一样,常州也进入了交通拥堵时期,通过密集的调研,常州市决策部门认为,依靠建设道路只能加剧交通拥堵,而轨道交通投资大、实施周期长,一味追求轨道交通会错失改善交通环境的时机,让城市陷入无法挽回的全面拥堵,因此决定通过全面的“公交革命”来解决城市交通拥堵问题。2007年初,常州市围绕“惠民、便捷、舒适、准点”的公交优先发展总目标,提出“降低票价,优惠市民;增加车辆,提高档次;科学规划,优化线网;专道提速,确保准点;市区城乡,公交一体;创新管理,优化服务”的六项“公交革命”实施方案,市财政对于公共交通的投入资金从每年 1 亿元增至 7.5 亿元,各部门紧密联动,全力推进公交都市建设。时任常州市长王伟成谈到:“改革开放以来,常州发生了翻天覆地的变化,常州市民也步入了小康生活,有部分市民已经购买了小轿车。但大多数人的出行方式还是要靠公共交通。优先发展公交、建设快速公交是造福广大常州市民的有效举措,常州要坚定不移地走公交优先的道路。”

  

   “公交革命”最为有力的举措是实施快速公交,其意义不仅在于提升快速公交专用道走廊的公交服务水平,更重要的是以快速公交专用道走廊为轴线,整合地面公交线路资源,建立起快速公交主线 - 快速公交支线 - 常规公交线路的三级公交线网结构,线网架构清晰,公交运营速度、准点率、通行能力和舒适性明显提升,拉动全市公交服务水平显著提升。从 2007 年至 2009 年,常州市建成“十”字形的快速公交线网,承担全市公交客流量的 30%。“公交革命”和快速公交的实施拉动全市公交客流井喷增长,全市公交日客流量从 2005 年底的 30 万人次,增长到目前的 120 万人次,市民对政府实施快速公交的满意率超过95%。


      在“公交革命”的同时,常州市抛弃纯粹建路缓堵的老思路,在交通综合治理上做文章,以公共交通为核心,完善交叉口等重点节点的交通组织,优化区域交通管理。从 2007 年到2011 年,城区机动车平均车速从最低10km/h 左右,增加到 29km/h,市区主干道周期性严重阻塞率仅为 0.3%,交通出行环境明显改善,中心城区主干道机动车、非机动车、行人遵章率分别达 95%、90% 和 85% 以上。


      在用地规划上,常州市并没有刻意按照公交引导城市发展的模式,调高快速公交走廊沿线的用地容积率,但随着“公交革命”的推进和快速公交系统的完善,快速公交走廊的出行通达性优势逐渐体现,市场机制已开始悄然推动土地利用格局的优化整合。快速公交走廊沿线 500m 范围内的人口与就业岗位密度数是全市平均值的 2 至 3 倍,新建住宅项目占全市新建项目的 30% 左右,超过 80% 的市民表示将是否有快速公交线路作为购房选择的重要指标,快速公交引导的十字形城市发展格局初步形成。常州快速公交和整治交通拥堵的成功实践,为在治堵困境中的中国城市提供了可借鉴的解决方案(图 7、图 8)。


图7 常州快速公交2号线

资料来源:常州公交集团公司


图8 常州快速公交车站周边TOD开发模式

资料来源:常州公交集团公司


图9 常州快速公交网络形成示意图


       建设部、公安部、江苏省、中央媒体及一些国际组织均对常州公交优先发展和治理拥堵的经验给予高度评价,快速公交系统荣获 2010 年土木工程詹天佑大奖、国际公交联盟 2011 年度杰出贡献奖,并作为唯一的地面公共交通项目,与京张铁路、人民大会堂、武汉长江大桥、国家体育场(鸟巢)、长江三峡水利枢纽等工程共同入选中国“百年百项杰出土木工程”。


      常州公交革命的经验提供了适合国情的发展公交都市的政策与实践,其典范作用在于:


    (1)采用了投资少见效快的战略举措。用二年半的时间打造了以快速公交为主体的城市公共交通骨干网络,骨干网络覆盖了全市所有的市区级行政办公中心、商业中心及大型购物中心、医院、大学城及市和区重点学校、休闲旅游场所、对外交通枢纽以及大型社区;


    (2)在打造公共交通骨干网络的同时全面提升公共交通的总体服务水平,常规公交车的服务档次和水平同样得到了有效的提升,常州是国内为数不多的常规公交车辆实现 100% 空调的城市;


    (3)由于常州“公交革命”的成功,常州是国内大中城市中为数不多的没有饱受机动车拥堵顽疾的城市;


    (4)常州公交的成功再一次印证打造一座城市公共交通体系不必消耗一代人的财富积累和时间,利用投资少见效快的地面公共交通体系能够打造适合国情的公交都市。


06

结论


      大力发展公共交通已经成为中国城市交通发展的国策,打造符合国情的公交都市不是一场运动,而是一项长期的历史使命。纵观国内外经验和教训,有一点值得强调,即公共交通骨干网络规划及实践关系到公交都市建设的成败。


       本文上述案例中提出国内外具有代表性的案例,其核心经验是根据各自城市的形态、出行特征、经济发展水平量身制定公共交通骨干网络的发展规划和实施策略。本文虽然没有提及国内外城市的失败教训,然而教训却总是相似的,即城市发展公交骨干网络的时机、方式与城市发展特点不相适应,例如美国很多城市虽然经历了 20 世纪 70 年代阿拉伯国家对美国的石油禁运,联邦和州政府也鼓励与支持建设轨道交通,倡导人们使用公共交通出行,但这些城市已经形成依赖小汽车的出行模式和用地结构,在过去近 40 年的时间仅仅建成有限的地铁网络,城市公共交通出行率不及百分之十。


      国内部分城市寄希望修建轨道交通来打造城市的公共交通骨干网络,有可能导致轨道交通建设占用过多的时间和财力,无力来改善地面公交系统,并造成公交出行比例逐年下降。甚至还有部分城市,一直在期盼轨道交通项目的批准,却始终忽视改善地面公共交通。此外,很多城市在发展公交都市的过程中,都过分地倾向大拆大建的建设项目,大力发展符合国情的公交都市需要总结国内外在政策、规划、技术、管理、机构层面的经验与教训,本文旨在抛砖引玉,希望更多的官员、学者及技术人员能够总结公交都市的成功经验和失败教训,探索和推荐中国发展公交都市的相关政策和策略,打造造福子孙后代和促进民生改善及经济发展的公交都市之路。

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