他山之石

公交运营，看新加坡如何“解题”

SINGAPORE

新加坡的公共交通系统一直被誉为全球典范。然而，进入21世纪后，虽然新加坡轨道交通的里程节节攀升，但是地面公交却陷入乘客少、利润低、服务差的困境之中。为了扭转这一局面，2014年起，新加坡实施了地面公交管理机制改革，成功让地面公交焕发新生。

本篇中，小椒将带大家了解 新加坡如何通过改革应对地面公交客流受到冲击、服务水平下降的挑战。

#01改革背景

新加坡凭借多方式融合的公共交通运营模式，将地面公交与城市融合发展，形成了自身的特色。

然而，在社会经济快速发展和轨道交通网络不断完善的社会背景下，地面公交面临着客流减少、服务质量难以提升等新问题，亟需改革以激发新的发展活力。

（一）人口快速增长，轨道大规模建设

2000-2019年，新加坡人口从402.8万增长至570.4万人，年均增长2.1%，民众对公共交通的需求持续增加。

一方面，在此期间新加坡 轨道交通网络持续完善，逐渐优化了公共交通的出行供给。统计数据显示，新加坡的轨道交通总里程从2005年的158.7km增长至2019年的232.3km，增加了46.4%；日均客流量从216.9万人次增长至359.2万人次，增加了65.6%。

但另一方面， 地面公交日均客流量因此受到冲击，出行分担率持续下降。2000年，地面公交客流占公共交通客流的66.7%，而到了2019年，该比例已降至53.3%。

（二）两大企业主导运营，服务品质陷入瓶颈

回顾新加坡地面公交的发展历程，其先后经历了四个阶段：

①二战结束后，私营小企业数量较多，公交服务低质混乱；

②1970年代，政府干预，整合小企业，变为单一企业运营；

③1980年代，新公司成立引入竞争，形成双企业运营模式；

④本世纪初，运营企业向多交通方式运营的方向发展，同时运营轨道和地面公交，双企业运营模式进一步深化。

在双企业运营模式下，新加坡陆路交通管理局（以下简称交通局）负责制定公交线路，再将线路分别交由SBS新捷运与SMRT两大企业管理和运营。

但是在出行需求增长和对优质服务要求持续提高的背景下，原有的 双企业运营模式限制了地面公交发展，难以提供高品质公交服务。

一方面，两大企业运营状况稳定，缺乏竞争；另一方面，该模式下，企业持有公交车、场站等设施设备资产，自负盈亏，通常以成本为首要考量，缺乏对设施设备、运行系统、管理模式等进行资金投入的动力。

于是，公交服务质量停滞不前，市民对地面公交的满意度也逐年下降。新加坡公共交通理事会的年度公共交通满意度调查显示，自2009年起，地面公交满意度从92.5%持续降低至2012年的86.4%。

为了提升满意度，交通局 推出了公交服务提升计划（BSEP），主要通过投资改善公交基础设施。

计划实施后，地面公交满意度小幅回升，但原模式导致的 低服务质量问题并未根本解决，仍需对公交管理机制改革，以进一步提升服务质量。

#02主要做法和经验

2014年，新加坡政府开始进行地面公交管理机制改革，实施公交承包模式。2016年8月，在原有线路运营牌照到期之际，交通局将到期公交线路运营权从两大企业收回。 根据公交场站位置、客运量、分布地区等指标将多条线路搭配组合，并以“线路组合”为单位公开招标运营企业。

截至2024年，已有6个“线路组合”通过公交承包模式运营，另有1个“线路组合”于2024年底开放招标。

除原有两大企业外，已有两家新企业跻身运营商行列。竞标成功后，交通局与运营商将就每个“线路组合”签订5-10年期的合同，到期后重新招标。

目前地面公交线网中还剩余的8个“线路组合”，将在当前各自议标合同到期后逐步开放招标。

表 2023年新加坡公交运营商信息

此次改革的主要特征和经验包括：

（一）政府管理资源调配，发挥战略高度优势

新加坡地面公交行业的参与主体双方为：交通局和运营企业。

交通局作为新加坡的公共交通监管和规划部门，改革后主要职能包括：制定公交发展战略，规划公交线路，制定票价政策，制定公交运营标准，提供车辆、场站、枢纽等设施设备资产，并按合同支付运营企业固定的服务费用，监管运营商并进行奖惩考核。

运营企业的职能则大量简化，负责设施设备资产维护、线路运营及管理、内部管理（如人力、安保管理等），按照合同要求提供优质的公交服务。

（二）设施设备与运营权分离，提升服务质量与灵活性

公交承包模式促使地面公交设施设备资产所有权转换。公交承包模式实施之前，运营企业同时拥有设施设备资产的所有权和运营权。

新模式下， 交通局收购招标“线路组合”中车辆、场站、枢纽等纳入公有资产，再以租赁的形式提供给中标运营企业，调控和监督其使用。

一方面，设施设备所有权的转换 使政府部门掌握调整地面公交服务的主动权。由于设施设备资产不由运营公司持有，政府部门不会被裹挟而难以调整合作方。

在新模式下，政府部门可根据服务质量更换表现不佳的运营商，确保公交服务质量的提升。新模式造就的主动性与灵活性，有助于政府部门优化资源配置，提高整体公交系统的运营效率和服务水平。

另一方面， 不持有设施设备资产有助于运营企业“降本增效”。以往运营企业容易缺乏投资升级设施设备资产和服务的动力。陈旧的设施设备降低了服务质量，进一步减少了运营收入，缺乏升级资金，陷入恶性循环。

新模式中，运营企业仅负责设施设备资产的日常运营维护开支，不承担更新和折旧成本，成本支出大幅削减，可将资金更多地投入到公交服务水平的提升上，形成良性循环。

（三）票款收归政府，奖惩机制，激励运营商提升服务质量

票款收入作为公交运营收入的一大来源，改革前，属于运营利润的一部分。在公交承包模式中， 交通局将票款收入收回，负担票款盈亏，向运营企业支付定额的合同费。

交通局可通过票款收入情况直观了解客流数据，及时评估并调整线路和定价策略。运营商获得了稳定的服务费收入，可更专注于线路运营，提升公交服务品质，达到政府部门设定的运营目标。

另一方面，交通局建立公交服务可靠性框架（以下简称BSRF）， 对运营商公交服务可靠性进行考核，通过奖惩措施激励运营企业主动提高服务质量。BSRF中服务评估指标主要包括准点率、额外候车时间1（EWT）等。

交通局根据服务指标考核结果，给予运营企业相应金额的奖励或惩罚。运营企业为达成交通局设定的服务质量目标，需为其所辖线路制定合理的运营策略，提供更高质量的服务。

以EWT指标为例，在考核范围内，运营商每将一条线路的EWT减少（或增加）0.1分钟，会收到相应的奖励（或惩罚）。由于运营线路车辆越多，EWT的调整难度越大，所以奖惩金额也会相应增加。

表 基于EWT指标每减少/增加0.1分钟的奖惩金额（单位：新加坡元）

另外，公交承包模式条例规定，运营企业可保留公交车、公交枢纽等资产的广告收益。在交通局制定的广告投放标准下， 运营商可自行招商，投放车体和车内广告以增加运营利润，能 进一步增加运营企业提供公交服务的积极性。

1 额外候车时间（EWT）：考量公交服务可靠性的重要指标，单位：分钟，等于该线路公交计划等待时间与实际等待时间的差值。EWT反映了公交达到站点时间的均匀性，若每班公交间隔时间平均，则EWT低，服务可靠性强；若每班公交间隔时间差距较大，则EWT高，服务可靠性低。

#03改革实施效果

新加坡地面公交机制改革的实施效果主要有三：

一是充分引入市场竞争，有利于政府部门控制成本。

新模式的竞标方式下，投标企业核算的合同预算更加透明合理，主动压缩自身利润空间，以更具竞争力的价格赢得线路组合的运营权。在充分的市场竞争下，政府部门掌握了议价权，避免过度补贴。

二是设立服务质量奖惩机制，推动当地公交服务水平显著提升，乘客满意度大幅上升。

一方面，交通局调配车辆资源，保证重点线路的车辆供给。新模式下，早晚高峰的公交发车间隔均小于15分钟，半数以上线路的发车间隔控制在10分钟以内。

另一方面，受BSRF的激励，运营商公交服务的可靠性提升明显，公交到站时间更准时。公交承包模式实施以来，各线路平均额外候车时间减少了约25%，准点率也大幅提升。在2019年度公共交通满意度调查中，乘客满意度由改革前的90.7%增长至99.8%，改革效果显著。

三是良性市场竞争优化了行业环境，激发了地面公交产业活力，提高了从业人员的专业水平和收入水平，并带动相关产业发展。

新模式下，所有运营企业均改善了员工的工作条件和雇佣条款，以引进和留住优秀人才。新政策落地的第1年中，就有超过1000名新车长加入公交行业，带动就业市场。

同时，对公交服务质量的高标准也促进了从业人员的专业化，推动构建完善专业人员的培养体系。

#04小椒有话说

本篇中，小椒为大家介绍了新加坡公交管理机制改革的背景、方法和经验。

面对地面公交客流受到冲击、服务水平下降的局面，新加坡选择通过改革提升地面公交。改革中，交通局与公交运营商各自发挥优势，交通局负责线路招标和设施设备管理，运营商则在合同和服务质量考核的监督下，积极提升服务，成功打造了公交运营的良性循环。