今天是深圳经济特区建立45周年纪念日。作为中国改革开放的“窗口”和“试验田”，深圳始终秉承敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，创造了世界工业化、城市化、现代化发展史上的奇迹。此时此刻，谨以此文——《深圳改革开放的制度丰碑之一：深圳市公用事业特许经营办法的开创性意义》回放彰显深圳速度、深圳精神与深圳故事的其中一个篇章。

              
      2025年，深圳经济特区迎来成立45周年。45年间，深圳从边陲小镇崛起为现代化都市，以“敢闯敢试、敢为人先”的精神，在中国改革开放史上留下了无数开创性足迹。其中，2003年颁布的《深圳市公用事业特许经营办法》（以下简称《办法》）堪称公用事业改革领域的“制度破冰”之作。作为国内首部系统性规范公用事业特许经营的地方政府规章，它不仅破解了公用事业发展的瓶颈，更构建了政府与市场协同治理的新范式，为中国特许经营制度的发展奠定了坚实的基础，成为深圳精神在制度创新领域的生动注脚。
       一、《办法》出台的经过
      （一）《办法》出台的导火索——“大型企业国际招标”。
     2002年，深圳国有企业改革进入“深水区”。当时深圳市委、市政府推出的大型企业国际招标——实际上就是水务、公交、燃气等若干家公用事业企业引入国际战略投资者。正当新闻发布会后相关工作如火如荼地进行的时候，国内尚无任何关于公用事业特许经营的法律法规，这导致两个方面的问题：一方面改革缺乏制度依据，另一方面境外企业对于没有制度安排的公用事业企业“股权”没有兴趣。在“摸着石头过河”的探索中，深圳市委、市政府决定由当时的市体改办牵头，加上水务、交通、建设、工商（物价）等部门组成联合课题组（下称“联合课题组”）——“临危受命”，在三个月内要制定一个公用事业特许经营办法。
      （二）联合课题组一次出境先后考察香港、澳大利亚和美国加州。
      时任深圳市体改办副主任陈洪博带队，联合课题组去了澳大利亚、美国加州和香港等国家和地区取经。回国后深圳市体改办市场体制处处长李淑妍组织力量，将共计2400页的美国加州公共事业法典全部翻译成中文（仅目录就有50页A4纸）。由此联合课题组对各国（地区）的公用事业运营和监管有了比较深入和全面的了解。
       （三）联合课题组“集中火力”进行“攻关”。
    结合深圳实际，联合课题组在最短的时间内召开了三个专题研讨会，对特许经营权准入条件和办法、不同类型公用事业价格形成机制以及评价制度等进行了深入研究。其中，最难啃的“骨头”是公用事业价格的形成机制，到底是以“成本加成”还是“净资产收益率”为原则进行定价，大家可谓殚精力竭，穷尽一切可能的情形进行推演，目的只有一个：必须在保护公众利益和投资者利益之间取得平衡。
      （四） “十八页纸”的初稿最终被修改完善为“十二页A4纸”。
       初稿出来之后，联合课题组分别召开了涉及水务、燃气、公交等领域的公用事业监管部门、国有企业高管、公众（用户）代表、法律界人士等不同类别的意见征求会。国有企业高管云集的意见征求会“火药味”最浓，讨论的问题也最尖锐；在各方意见不一时，法律界人士对文字处理的意见对最终定稿起了重要作用——最典型的做法是保留了设立公用事业监督管理委员会的表述（为后续改革留下制度安排的“引子”），但对于其运行机制由于各方意见不一而没有在《办法》中进行明确。“模糊处理”有时变成了改革妥协与向前推进的可选项，这是通过立法将改革理念固化为制度规范，进而实现“系统变革”的必经阶段。
     （五）《办法》经过深圳市政府批准后公布并实施。
      2003年3月，《深圳市公用事业特许经营办法》经深圳市政府三届八十次常务会议审议通过 ；3月21日，深圳市政府以第124号令正式发布该《办法》；5月1日，《办法》正式施行。这部共7章46条的规章，首次在国内构建了公用事业特许经营的完整制度框架，涵盖特许经营权授予、经营者权利义务、价格机制、监管体系等核心内容。它的出台，既是深圳应对大型企业国际招标工作的现实选择，更是中国公用事业市场化改革从“实践探索”迈向“制度定型”的关键一步。

       二、《办法》的核心内容与创新突破
《办法》的开创性，在于它突破了“政府包办”公用事业的思维定式，构建了“政府监管+市场运作+公众参与”的三元治理结构，其核心内容体现了多重制度创新：
       （一）明确特许经营的法律定位，破解“身份难题”。
      1、《办法》在国内首次对公用事业特许经营进行了法律层面的定义
      《办法》规定:“公用事业特许经营是指市政府特别授权许可符合条件的企业或其他组织在一定时间和范围内经营某项公用事业”。这一界定明确了三大原则：主体平等——无论国有、民营还是外资企业，均可参与特许经营竞争；权责对等——经营者获得经营权的同时，须承担服务质量、设施维护等法定义务；契约治理——通过《特许经营授权书》明确政府与经营者的权利义务，取代传统的行政命令模式。
      2、这一制度设计首次在法律层面赋予社会资本参与公用事业的“合法身份”
      《办法》首次在法律层面赋予社会资本有权参与公用事业的投资、建设和运营，这为为打破行业垄断提供了依据。例如，2004年深圳水务集团通过特许经营改革引入法国威立雅集团，成为国内首个外资参与的大型水务项目，正是得益于《办法》对“多元主体平等参与”的明确规定。
     （二）创新特许经营权授予机制，构建“竞争框架”。
      1、《办法》创造性地提出“招标+招募”的双轨授予模式
      《办法》对市场化程度高的项目采用公开招标，对技术复杂、涉及重大公共利益的项目采用“招募制”——即通过资格预审后，与潜在投资者谈判确定最优方案。这种灵活机制既保证了公平性，又兼顾了公用事业的特殊性。
     2、 《办法》规定特许经营权期限根据行业特点确定
       在期限设定上，《办法》规定“特许经营权期限根据行业特点确定，期满可申请延期，但不得超过两次”。实践中，深圳水务、燃气等项目的特许经营期设定为30-50年，这一长期授权解决了企业“短期行为”的顾虑，推动了长期投资。例如，深圳燃气集团获得30年特许经营权后，一次性投入20亿元升级管网设施，使燃气供应可靠性从85%提升至99.9%。
       （三）建立科学的价格形成机制，平衡“公众利益与企业效益”。
      1、《办法》的公用事业价格形成机制充分考虑公众利益和投资者利益
      公用事业价格涉及民生福祉与企业可持续发展，是改革的“敏感区”。《办法》创新性地构建了“成本+合理利润”的定价公式：价格由社会平均成本、税款和利润构成，其中利润按“净资产收益率”或“固定资产净值收益率”核定，且不得超过同期银行贷款利率加3个百分点。这一机制既避免了企业暴利，又保障了合理回报。
      2、《办法》突破性地为“公众参与定价”提供了制度空间
      《办法》规定“价格调整须经听证会论证”，并建立“定期审价制度”，由物价部门每3年对成本进行审计。2005年深圳燃气价格调整中，首次通过听证会吸纳市民、企业、专家三方意见，最终调价幅度较企业申请降低40%，成为“公众参与定价”的典范。
      （四）构建多元监管体系，筑牢“公共利益防线” 。
       1、《办法》建立了“政府监管+公众监督+行业自律”的三维监管体系
       《办法》跳出“重授权、轻监管”的传统误区，建立了“政府监管+公众监督+行业自律”的三维监管体系： 一是注重政府监管：明确监管部门对服务质量、安全运营、价格执行的监督职责，可对违法企业处以罚款、责令整改甚至收回特许经营权；二是推动公众参与：提出设立“公用事业监督委员会”，吸纳市民代表、专家参与监督，经营者须定期公开成本、服务质量等信息，为后续公众监督机制的制度化奠定了基础；三是建立应急机制：规定“因突发事件导致服务中断时，政府可临时接管经营”，确保公共服务不缺位。
      2、这一体系有效防范了“重市场化、轻公益性”的风险。
       以2006年深圳遭遇台风袭击为例，水务集团因管网维护不力导致部分区域停水，监管部门依据《办法》启动问责，责令其3个月内完成整改并公开道歉，体现了“监管不缺位”的原则。

       三、《办法》具有里程碑意义——从根本上重塑中国公用事业改革的制度逻辑
       《办法》的出台，不仅使当时的“大型企业国际招标”工作沿着正确的轨道进行，更从根本上重塑了中国公用事业改革的制度逻辑，其里程碑意义体现在四个维度：
      （一）开创中国公用事业特许经营立法先河 。
       1、《办法》为中国公用事业后续立法提供了充分借鉴国际经验的“深圳样本”
       在《办法》出台前，国内公用事业改革多为“政策试点”，缺乏法律保障。《办法》作为首部系统性规范特许经营的地方规章，首次回答了“公用事业能否市场化”“如何平衡公益与效益”“政府与市场边界在哪”等核心问题，为后续立法提供了充分借鉴国际经验的“深圳样本”。
       2、《办法》的制度基因对中国公用事业改革的顶层设计产生了深刻影响
      2004年，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，其框架与核心条款大量借鉴《办法》内容；2015年国家六部委联合出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将“深圳经验”上升为国家制度。截至2023年，全国31个省份均出台了特许经营相关法规，《办法》的制度基因已融入中国公用事业改革的顶层设计。
      （二）推动社会资本有序进入公用事业领域。
      1、《办法》的实施打破了“公用事业只能由政府经营”的固有认知。

      数据显示，2003-2010年，深圳公用事业社会资本投入从不足10亿元增至150亿元，供水能力从300万吨/日提升至600万吨/日，公交车辆更新率从40%提高到95%，服务投诉量下降68%。这种“政府引导、市场运作”的模式，为全国公用事业改革提供了可复制的路径。
      2、《办法》实施后形成的案例被北京、上海等20多个城市借鉴。
     以深圳地铁为例，深圳地铁4号线采用BOT模式引入香港港铁公司，成为国内首个外资参与的轨道交通项目，其“建设-运营-移交”的全周期管理经验，被北京、上海等20多个城市借鉴。这种“开放合作”的理念，正是《办法》所倡导的市场化精神的延伸。
      （三）探索政府职能转变的“深圳路径”。
《办法》的核心价值之一，是推动政府从“经营者”向“监管者”的角色转型。通过特许经营，政府将具体运营权交给企业，转而专注于制定规则、监督执行和保障公众利益，这一转变成为深圳“小政府、大社会”治理模式的重要实践。
       （四）彰显特区“敢闯敢试”的改革创新精神。
       《办法》的出台过程，本身就是特区精神的生动诠释。在没有先例可循的情况下，深圳在充分考察境内外做法的基础上，敢于突破“公用事业姓公就不能市场化”的思想束缚，通过立法将改革思路制度化。例如，《办法》允许外资参与特许经营，在2003年的语境下实属“大胆尝试”，但这一突破后来被证明是推动行业升级的关键——外资带来的不仅是资金，更有先进的管理经验，如威立雅为深圳水务引入的“漏损率控制技术”，使深圳供水漏损率从25%降至12%，达到国际先进水平。
      以上这种“敢为人先”的精神，正是深圳经济特区45年发展的核心密码。从全国第一家外资银行入驻深圳，到首个知识产权证券化产品发行，再到《办法》引领的公用事业改革，深圳始终以制度创新破解发展难题，为全国改革探路与摸索。2004年初，深圳市公用事业市场化改革获第二届中国地方政府创新奖，可谓实至名归。

      四、纪念与传承——45周年视角下的改革启示
       深圳经济特区成立45周年之际，回望《办法》的出台与实践，留给我们的不仅是一套制度文本，更是一种改革方法论，对新时代深化改革具有重要启示：
       （一）改革必须广泛吸纳国际上行之有效的经验和成果。
      《办法》的成功，在于理念先行，从一开始就充分认识到借鉴其他国家和地区做法的重要性，尽最大可能吸收美国、澳大利亚、英国、香港等国家和地区行之有效的公用事业特许经营的经验和成果，根据公用事业的本质属性结合中国实际，达到了重大改革少走弯路的预期目标。
      （二）改革必须坚持“问题导向”。
《办法》的成功秘诀之一，在于它直面公用事业应当平衡公众利益与保护投资者利益这一现实问题。当前，面对新质生产力发展、城市治理现代化等新课题，仍需以解决实际问题为出发点，推动制度创新。
      （三）制度创新需要“法治护航”。
《办法》将改革实践上升为法律规范，避免了“人治”带来的不确定性。新时代改革更需强化“立法先行”意识，通过法治固化改革成果，实现“改革于法有据”。
     （四）政府与市场的边界需要“动态平衡”。
       《办法》既打破了政府“包打天下”，又通过监管防止市场失灵，这种“有效市场+有为政府”的结合，仍是当前公用事业改革应该坚持的重要原则。
     （五）“以点带面”是中国改革开放成功的其中一大法宝。

       这种“从地方到全国”“从实践到制度”的升华，不仅凸显了《办法》的历史重量，更揭示了深圳作为“改革试验田”的核心功能——以局部突破带动全局变革，彰显“以点带面”是中国改革开放成功的重要法宝。

       总而言之，45年来深圳从“特区”到“先行示范区”，再到致力于成为全球标杆城市，改革开放的使命与“敢闯敢试”的精神始终如影相随。《深圳市公用事业特许经营办法》作为这一精神的制度载体之一，不仅改写了中国公用事业的发展轨迹，更证明了：唯有以制度创新释放活力，才能在改革开放的道路上不断前行。站在新的历史节点，特区的改革故事仍在续写，而2003年这部规章所蕴含的创新勇气与制度智慧，将是深圳乃至全国改革进程中不可或缺的精神财富之一。